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Der Flächennutzungsplan ist der vorbereitende Bauleitplan (städtebauliche Rahmenplan), der von der Verbandsgemeinde bzw. der verbandsfreien Gemeinde aufgestellt wird. Er enthält die von der planenden Verbandsgemeinde bzw. Gemeinde gewollten und für die einzelnen Flächen differenzierten, städtebaulichen Nutzungen. Zum Beispiel Wohnbauflächen, gewerbliche Bauflächen, Versorgungsflächen, Flächen für den Gemeinbedarf, Verkehrsflächen, Grünflächen, Waldflächen und landwirtschaftliche Nutzflächen.

Der Flächennutzungsplan entwickelt grundsätzlich keine unmittelbare Rechtswirkung gegenüber den Bürgern. Aus seinen zeichnerischen und textlichen Darstellungen sind keine Rechtsansprüche, insbesondere etwa der Anspruch auf eine Baugenehmigung für ein bestimmtes Grundstück, herzuleiten. Er stellt jedoch für die Verwaltung und andere Behörden ein behördenverbindliches, planungsbindendes Programm dar.

Eine mittelbare Betroffenheit ergibt sich daraus, dass Bebauungspläne, die die gegenüber allen Bürgern rechtsverbindlichen Festsetzungen enthalten, aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans zu entwickeln sind.
Außerdem können die Bürger bei Genehmigungen von Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Baugesetzbuch (BauGB) betroffen sein, weil hier den Bauvorhaben widersprechende Darstellungen des Flächennutzungsplans oder der Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB als "Beeinträchtigung öffentlicher Belange" entgegenzuhalten wären.